Le président et le gouvernement du Brésil accueillent le prochain sommet du G20 à Rio de Janeiro, les 18 et 19 novembre 2024. Il s'agit du point culminant de plusieurs grands rassemblements mondiaux que le gouvernement brésilien accueillera en 2024 et 2025, notamment la réunion ministérielle sur l'énergie propre en 2024, la présidence des BRICS en 2025 et la présidence de la COP30 sur le climat en 2025.
Vue d'ensemble du G20
Pour mettre en perspective les défis du Brésil au sein du G20, nous commencerons par un rappel de l'origine et de la composition du G20. Il comprend 19 États, plus l'Union européenne et, à partir de 2024, l'Union africaine. Les membres ont été sélectionnés par les États du G7 en réponse aux crises d'endettement massives qui se sont répandues dans les pays en développement en 1997-1999, en commençant par l'Asie de l'Est. Le G7 craignait que ces crises ne se répercutent sur lui et reconnaissait qu'il était insensé de se réunir seul pour décider d'une action politique appropriée. Ils ont donc décidé d'élargir leur groupe en y ajoutant 12 autres États, soit 19 États "d'importance systémique", plus l'Union européenne. (Pour être plus précis, le Trésor américain et le ministère allemand des finances ont sélectionné les membres, obtenu l'approbation des autres pays du G7 et envoyé les invitations).
Les États membres sont les suivants : États-Unis, Canada, Royaume-Uni, France, Allemagne, Italie, Japon (le G7) ; Australie ; Chine, Inde, Russie, Brésil, Afrique du Sud (les BRICS, bien qu'ils n'aient pas été identifiés comme tels lors de la création du G20), Mexique, Argentine, Turquie, Arabie Saoudite, Corée du Sud, Indonésie. Huit pays développés (dont quatre européens), onze pays en développement. Plus l'Union européenne. La présence d'une majorité apparente de pays en développement (sans compter l'inclusion de l'Union européenne) était une tentative de gagner en légitimité en s'éloignant du modèle standard de gouvernance mondiale depuis la Seconde Guerre mondiale, dans lequel les préférences des pays développés fixent l'ordre du jour (comme dans le régime d'aide, où les préférences des "donateurs" l'emportent sur celles des "bénéficiaires").
La première réunion du G20F (ministres des finances et gouverneurs de banques centrales) s'est tenue fin 1999 à Berlin. Depuis lors et jusqu'en 2008, le G20F s'est réuni au niveau des ministres des finances et des gouverneurs de banque centrale de manière discrète, une ou deux fois par an.
Puis vint la crise financière de l'Atlantique Nord de 2008-09. À cette époque, certains États du G7,notamment le Canada, avaient exercé une pression croissante pour que le G20 soit élevé au niveau des chefs de gouvernement. Mais lorsque la crise financière a éclaté, les Nations unies, et en particulier le président de l'Assemblée générale, ont fait pression pour que les Nations unies et l'Assemblée générale soient le lieu approprié pour débattre de la crise et de ce qu'il convenait de faire. L'implication de l'ONU était la dernière chose que souhaitaient le président George Bush et son gouvernement. Bien que réticent au départ, le gouvernement Bush a accepté d'élever le G20 au niveau des dirigeants et a accueilli le premier G20L à Washington, fin 2008. Peu après, le G20 a commencé à s'appeler "le comité directeur de l'économie mondiale" ou "le premier forum de coopération économique internationale". L'impulsion de l'Assemblée générale s'est éteinte.
Récemment créé dans un ordre mondial d'États beaucoup plus multipolaire qu'à l'époque où les institutions de gouvernance mondiale "héritées" comme l'ONU et les organisations de Bretton Woods ont été créées, le G20 soulève l'une des questions les plus pressantes de notre époque : dans quelle mesure notre monde plus multipolaire peut-il être ordonné par un cadre universel de valeurs et de règles convenues ("un ordre international fondé sur des règles") - couvrant des domaines tels que le commerce, la finance, les monnaies de réserve, les normes technologiques, la santé, l'environnement, les Droits de l'Homme - ou dans quelle mesure devient-il un monde d'ordres multiples dans des relations coexistant séparément, souvent contradictoires, les unes avec les autres ? Le G20 exprime l'espoir que la diversité des intérêts et des valeurs puisse être suffisamment négociée pour faire de réels progrès sur les questions qui mettent en péril l'avenir de notre planète. Les décisions prises par consensus informel au sein du G20 n'ont pas l'autorité des organisations multilatérales officielles, mais le "jardinage" informel qui a lieu lors des sommets et pendant leur préparation génère une confiance qui permet d'éviter les ruptures lorsque les tensions entre grandes puissances se font sentir ; c'est du moins ce que l'on espère.
Les premiers sommets, qui ont débuté en 2008, se sont concentrés sur un programme collectif de gestion de la crise financière de l'Atlantique Nord et de ses conséquences. L'accent a été mis sur l'efficacité instrumentale du G20 pour proposer des solutions à la fragilité financière à l'origine de la crise financière.
Plus récemment, en particulier depuis la présidence mexicaine en 2012, l'accent a été mis sur le fait qu'il s'agit d'une plateforme permettant au dirigeant, au gouvernement et au peuple du pays hôte de se présenter au monde en tant que "leaders mondiaux" - une opportunité de drame qui n'avait été offerte par aucun organe de gouvernance internationale auparavant.
De plus, le fait que la fonction d'accueil soit assurée à tour de rôle chaque année par les membres du G20 signifie que les 11 pays en développement membres ont cette opportunité, et pas seulement les grandes puissances traditionnelles.
Le G20 fonctionne selon un système de troïka, qui comprend les présidences précédente, actuelle et suivante, afin d'assurer une transition sans heurts d'un hôte à l'autre. Jusqu'en 2023, la troïka comprenait toujours un État du Nord, de sorte qu'un pays du Nord suivait presque toujours un pays du Sud. La présidence de l'Inde en 2023 a été la première fois où la troïka était composée de pays du Sud, avec l'Indonésie, l'Inde et le Brésil. La présidence brésilienne fait également partie d'une troïka du Sud, Inde-Brésil-Afrique du Sud. Cette période de quatre ans a été saluée dans certains cercles comme étant - enfin - la "sudisation" du G20, où les dirigeants des pays en développement collaborent pour établir le programme de discussion des dirigeants des pays développés, pour une fois.
Au cours des années qui ont suivi les premiers sommets, le processus du G20 s'est développé dans toutes les directions. Outre les sommets annuels, les ministres des finances et les gouverneurs des banques centrales continuent de se réunir régulièrement, complétés plus récemment par des réunions des ministres de l'agriculture, du commerce, de la santé, du tourisme, etc. Ces réunions de hauts responsables politiques sont soutenues par un large éventail de "sherpa" et de groupes de travail de toutes sortes, composés de fonctionnaires.
Par ailleurs, les "groupes d'engagement" non étatiques du G20 ont proliféré, afin de discuter de propositions destinées à alimenter le processus plus formel du G20. Ces groupes d'engagement comprennent désormais le B20 (Business), le Y20 (Youth), le L20 (Labor), le T20 (Think tanks et instituts de recherche), le C20 (Civil), le W20 (Women), le S20 (Science), et bien d'autres encore, chacun ayant une section internationale et la section nationale du pays d'accueil. Plusieurs milliers de personnes sont impliquées dans ces groupes, et chaque courant se réunit plusieurs fois avant le sommet. Le G20 s'est donc éloigné de ses origines en tant que groupe de représentants d'États, même si ces derniers continuent d'en constituer le noyau. Mais il ne faut pas oublier que les groupes d'engagement non étatiques proviennent presque exclusivement des États du G20, à l'exclusion des gouvernements et des populations de quelque 170 États.
En bref, le G20 confirme l'image du nouvel ordre mondial multipolaire comme un ordre relativement coopératif. Mais cette image est de plus en plus déconnectée de la réalité. La réalité est que l'ordre multipolaire est devenu de moins en moins coopératif au cours de la dernière décennie, et que les relations gouvernementales entre les États-Unis et l'Europe, d'une part, et les pays en développement, d'autre part, se sont considérablement érodées. « L'apartheid vaccinal » pratiqué par l'Occident en 2021 lors de l'introduction des vaccins Covid - en achetant bien plus que ce qui pouvait être utilisé alors que la majeure partie du reste du monde n'en avait pas - a suscité un profond ressentiment. Il en va de même pour les leçons permanentes de l'Occident sur la façon dont les pays en développement doivent passer au "zéro émission nette", alors qu'il n'apporte que peu d'aide financière ou technologique à la croissance verte. Les tensions entre l'Occident et la Russie sont devenues aiguës depuis que la Russie a envahi l'Ukraine au début de l'année 2022, et les tensions avec la Chine ne cessent de croître.
Sans surprise, les sommets du G20 de ces dernières années ont eu du mal à publier un communiqué, et les communiqués ou déclarations ont été de plus en plus vides.
Dans ce contexte, nous allons maintenant examiner quelques-uns des défis auxquels le Brésil est confronté en tant qu'hôte du sommet de 2024.
Le Brésil en tant qu'insider et outsider
L'accueil du G20 crée des tensions entre les identités d'"initié" et d'"outsider" du Brésil. Dans la mesure où il met en avant son égalité de statut avec les grandes puissances du G20 - présidant la table haute de la gouvernance économique et environnementale mondiale - il peut compromettre son rôle de leader du Sud, souvent dans des relations conflictuelles avec le Nord. Même s'il met en avant son rôle de leader au sein du G20, le Brésil - et en particulier le président Lula - met également en avant son rôle de leader au sein d'un autre club exclusif, les BRICS. Lula se sent plus à l'aise lorsqu'il se présente comme le champion du Sud, dont il est le visage public le plus visible.
Toutefois, Lula est devenu plus ambivalent lorsqu'il s'agit de présenter les BRICS comme le fer de lance des pays en développement. Lorsque la question de l'élargissement de la composition des BRICS a été débattue pour inclure l'Égypte, l'Éthiopie, l'Iran, l'Arabie saoudite et les Émirats arabes unis, le Brésil s'est montré beaucoup plus méfiant que la Chine. Le principal conseiller de Lula en matière de politique étrangère met aujourd'hui en avant le G20, déclarant : "Je pense que le G20 est ce qui se rapproche le plus d'un organe représentatif de la communauté internationale". On peut se demander quelle notion de "représentation" le conseiller a à l'esprit.
Naviguer dans les tensions géopolitiques
Comme l'Indonésie et l'Inde avant lui, le Brésil doit faire face à des tensions géopolitiques difficiles au sein du G20. Le G20 se définit comme étant axé sur l'économie, la finance et la durabilité environnementale. Mais contrairement à la première guerre froide où la sécurité et l'économie étaient des sphères bien distinctes, aujourd'hui, dans la deuxième guerre froide, qui oppose désormais les États-Unis et certains de leurs alliés à la Chine, les deux parties sont liées par une interdépendance économique dense, et les questions de sécurité imprègnent une grande partie de l'économie. Le mot "armement" est devenu familier, comme dans "armement de la monnaie, du commerce et de la technologie".
La tension géopolitique la plus évidente provient de la guerre actuelle entre la Russie et l'Ukraine. La Russie est membre du G20 et bénéficie du soutien prudent de la Chine (l'un des principaux membres du G20). L'Ukraine est soutenue par les États-Unis (un autre membre important du G20) et ses alliés occidentaux (nombreux au sein du G20). En tant qu'hôtes du G20 au cours des années successives de l'invasion russe, l'Indonésie et l'Inde ont toutes deux tenté de détourner l'attention de la question, et y sont parvenues en grande partie grâce à une rédaction minutieuse des documents finaux. Lors du sommet indien, la rédaction minutieuse a dissimulé les désaccords en affirmant que le rôle du G20 n'était pas d'être une "plateforme pour résoudre les questions géopolitiques et de sécurité", tout en affirmant qu'il était contre "la menace ou l'usage de la force pour chercher à acquérir un territoire contre l'intégrité territoriale, la souveraineté ou l'indépendance politique de tout État ... [et] l'utilisation ou la menace d'utilisation d'armes nucléaires". L'absence de Poutine et de Xi au sommet du G20 en Inde a été bénéfique. Dans l'histoire du G20, rares sont les dirigeants qui n'ont pas assisté aux sommets, et l'absence de ces deux-là en 2022 est un autre signe de l'affaiblissement du G20.
Une autre tension évidente est celle qui existe entre la Chine et l'Inde. Une mêlée a éclaté à leur frontière à la mi-2020, faisant entre 20 et 35 morts parmi les soldats chinois et indiens. Les tensions frontalières persistent. Lors des réunions du G20, les deux gouvernements se sont montrés soucieux d'obtenir la collaboration des États-Unis et d'autres alliés occidentaux, dont la France, sur certaines questions, sans se soutenir mutuellement.
Surmonter les tensions en matière de commerce international et de politique industrielle
Comme si les tensions géopolitiques ne suffisaient pas, le Brésil doit également faire face à des tensions aiguës dans les secteurs stratégiques du commerce international et de la politique industrielle. Le gouvernement Biden cible l'assistance aux secteurs stratégiques avec des milliers de milliards de dollars d'aide publique, le deuxième plus grand paquet de politique industrielle de l'histoire mondiale, complété par des droits de douane élevés et des restrictions sur les exportations de haute technologie des entreprises américaines - et même de celles de ses alliés - vers la Chine.
Pendant ce temps, la Chine cible l'aide aux secteurs stratégiques avec le premier plus grand paquet de mesures de politique industrielle de l'histoire mondiale. Ses entreprises industrielles ont reçu des prêts de banques d'État pour un montant de 670 milliards de dollars en 2023, contre 83 milliards de dollars en 2019, et sont désormais automatisées avec plus de robots que le reste du monde réuni. Cette vague d'investissements a donné lieu à une explosion des exportations de produits de haute technologie hautement subventionnés, qui se heurtent aux efforts déployés par les États-Unis pour stimuler la production dans les mêmes secteurs.
Les deux parties s'accusent mutuellement de ne pas respecter les règles du commerce international. Lael Brainard, directrice du Conseil économique national de la Maison Blanche, a récemment déclaré : « La Chine ne peut pas exporter pour se redresser. La Chine est tout simplement trop grande pour jouer selon ses propres règles ». Le ministère chinois du commerce a répondu : « Nous demandons instamment aux États-Unis de respecter les faits et les règles multilatérales, de cesser immédiatement leurs mauvaises pratiques et de revenir au système commercial multilatéral fondé sur des règles ».
Pratiquement tous les gouvernements des autres pays développés du G20 partagent la crainte des États-Unis de voir de nombreuses usines fermer au cours des prochaines années, incapables de rivaliser avec les usines chinoises. De nombreux pays en développement craignent la même chose. Le secteur manufacturier brésilien, autrefois florissant, a été anéanti par les importations chinoises, y compris la plupart des célèbres costumes de carnaval, financées par la croissance considérable des exportations de matières premières vers la Chine.
Entre-temps, certains dirigeants politiques européens affirment que les politiques américaines équivalent à une "déclaration de guerre" aux Européens, pour citer Robert Habeck, vice-chancelier et ministre de l'économie de l'Allemagne, en raison de la manière dont elles incitent les entreprises européennes à investir aux États-Unis pour obtenir les subventions et la protection.
Inviter Poutine ?
Poutine sera-t-il arrêté s'il vient au sommet du Brésil ? Le Brésil est signataire du Statut de Rome qui autorise la Cour pénale internationale à délivrer des mandats d'arrêt, et il a délivré un tel mandat à l'encontre de Poutine pour des crimes de guerre présumés en Ukraine. Lors du sommet du G20 en Inde en septembre 2023, Lula a déclaré que Poutine serait le bienvenu à son sommet. Il a par la suite fait marche arrière, déclarant que cette question serait du ressort du "système judiciaire brésilien". Il a souligné que la Russie, la Chine et l'Inde ne sont pas signataires du Statut de Rome, tandis que les États-Unis ont annulé leur adhésion à la CPI. Le Brésil doit lui aussi revoir sa décision d'adhérer à la CPI.
Rôle de l'Union africaine ?
Le Brésil est confronté à un défi en matière de représentation. L'accueil de l'Inde en 2023 a permis d'intégrer l'Union africaine en tant que membre permanent et pas seulement en tant qu'invité permanent comme l'Espagne. Le sommet brésilien doit maintenant décider du rôle de l'UA : participation à certains volets ou intégration complète ? Changement de nom en G21 ou pas de changement de nom ?
Obtenir davantage de financements de la part des pays du Nord
Le Brésil doit essayer de mobiliser beaucoup de fonds pour le changement climatique et le développement durable, ce qui signifie persuader les États du Nord de donner des ressources au Sud - une question récurrente pour laquelle le Nord a appris à exprimer son soutien tout en traînant les pieds dans un cycle quasi perpétuel de soutien verbal et de peu de résultats.
L'éternelle question du G20 sur la réforme des institutions mondiales, notamment le FMI et la Banque mondiale, est également liée à ce sujet. Les documents finaux du G20 appellent à plusieurs reprises à l'augmentation des quotes-parts (et des votes) des pays en développement, en particulier de la Chine, très sous-représentée. Mais au sein de ces organisations, les États européens résistent à une dilution de leur large surreprésentation, au grand dam des États-Unis, et ces derniers s'opposent à toute augmentation significative de la voix de la Chine. Au FMI, les États-Unis obtiennent 16,5 % du total des quotes-parts et des droits de vote, ce qui est suffisant pour en faire le seul membre disposant d'un droit de veto, la Chine 6,4 % et les États européens près d'un tiers. Nous pouvons être sûrs que le sommet donnera lieu à des déclarations sur la nécessité d'un plus grand nombre de "financements mixtes et de solutions financières innovantes", ouvrant la voie à d'autres déclarations du même ordre lors des sommets de 2025 et 2026.
Obtenir un accord sur un impôt minimum mondial pour les 3 000 milliardaires de la planète
Le ministre brésilien des finances, Fernando Haddad, ainsi que ses homologues d'Afrique du Sud, d'Allemagne et d'Espagne, font pression sur le G20 pour qu'il coopère à l'augmentation des impôts sur les personnes fortunées hypermobiles, en s'appuyant sur la coopération antérieure du G20 qui a abouti à un impôt minimum mondial de 15 % sur les sociétés multinationales. Quatre milliardaires sur cinq vivent dans les pays du G20. Fernando Haddad a établi un lien entre la répartition inégale des richesses et l'aggravation du climat. Il y a de bonnes chances que le soutien du G20 sur cette question aille au-delà des paroles en l'air.
Que faire face à l'illégitimité évidente de la représentation du G20 ?
Enfin, un non-défi qui devrait être un défi : nous pouvons être sûrs que l'illégitimité représentative évidente du G20 restera invisible. Les défenseurs du G20 le décrivent comme " un organe inclusif " ou " l'un des forums multilatéraux les plus démocratiques ", soulignant des mesures telles que la part élevée du PIB mondial et de la population représentée par ses membres ; et la participation croissante de la société civile dans les flux d'engagement du G20, mais surtout de la société civile dans les États membres du G20.
Les champions ne mentionnent pas le fait que quelque 170 États sont exclus de façon permanente : L'Indonésie en permanence, le Vietnam et la Malaisie en permanence ; l'Afrique du Sud en permanence, l'Angola, l'Éthiopie et le Nigeria en permanence ; la Grande-Bretagne en permanence, l'Irlande et les pays nordiques en permanence ; l'Australie en permanence, la Nouvelle-Zélande en permanence ; l'Argentine en permanence, la Colombie en permanence. Cette situation est très différente de celle des organisations de Bretton Woods, où chaque État membre fait partie d'un système de représentation, plusieurs grands États ne représentant qu'eux-mêmes, les autres étant regroupés en circonscriptions au sein desquelles l'occupation des postes de direction se fait à tour de rôle entre les membres de la circonscription.
La question qui ne sera pas débattue lors du G20 du Brésil est de savoir si un système de représentation largement similaire devrait être introduit dans le G20 dans l'espoir qu'il gagnera en légitimité "d'entrée" (représentation), ce qui se traduira par une plus grande légitimité "de sortie" (efficacité).
Conclusion
Depuis avril 2024, le nom du G20 et son logo arc-en-ciel tourbillonnant sont omniprésents à Rio, et des "groupes d'engagement" non étatiques se réunissent - en personne ou à distance - pour discuter de propositions visant à alimenter le processus plus formel du G20. L'appel lancé par le Think20 (T20) au début de l'année 2024 pour obtenir des "notes politiques" a attiré un millier de résumés provenant du monde entier (et pas seulement des pays du G20), parmi lesquels le comité de coordination du T20 en a sélectionné environ 400 pour les transformer en notes de 10 pages. Comme l'indique un essai sur la participation des acteurs non étatiques, l'évaluation de l'impact des acteurs non étatiques sur l'établissement de l'ordre du jour et l'élaboration des politiques du G20 est extrêmement complexe.
En bref, tout en essayant d'orienter le G20 vers des solutions communes à des problèmes mondiaux communs, le Brésil joue son rôle d'hôte comme un symbole de son statut élevé mérité dans la hiérarchie des nations, et comme un moyen de légitimer les priorités intérieures de Lula, notamment la réduction de l'extraordinaire niveau d'inégalité des revenus et des richesses au Brésil, une idée qui n'est pas très populaire auprès de l'élite super-riche du Brésil, dont une proportion non négligeable pense qu'il devrait toujours être en prison.
La seule certitude est que le choix de la manière de gérer les agendas intérieurs et extérieurs sera fait dans des conditions qui justifient l'interprétation du sommet du G20 comme un événement à fort enjeu et à forte intensité dramatique, avec le Brésil et Lula au centre de la scène.